¿Por qué no funciona la democracia en América Latina?

Más allá del decepcionante informe de la PNUD, es el tema más importante para la región. El hecho de que sólo dos países --Chile y Costa Rica--han contado con la afortunada combinación de éxito político y económico a lo largo de las dos últimas décadas, es claro que hay factores comunes que explican por qué la democracia no se ha reflejado en mejoras sociales y económicas en la región.

No hay una sola respuesta. Hoy me centraré en un factor central: el mismo diseño de la democracia. Como no soy politólogo, me centraré en el caso de México, que conozco bien.

Hay dos modelos básicos para las democracias: el régimen parlamentario y el presidencial (puede haber regímenes que combinan rasgos de ambas). En América Latina predomina el modelo presidencial, que implica una separación entre el poder ejecutivo y el legislativo (a diferencia del modelo parlamentario, donde sólo se puede gobernar si el partido con mayor número de escaños en el parlamento cuenta con una mayoría, por si mismo o en coalición).

Cuando en el modelo presidencial el partido en el gobierno no tiene una mayoría en el legislativo, se puede presentar una parálisis, en donde es casi imposible aprobar nuevas leyes. Tal es el caso de México desde 1997. En efecto, no se ha logrado aprobar una sola reforma (política, fiscal, energética, laboral, etc.) importante desde entonces, pese a que hay una amplia consciencia sobre la necesidad de hacerlo. Lo mismo sucede en muchos países de la región.

Esta parálisis contrasta con la situación en Estados Unidos, el paradigma del presidencialismo. En los últimos treinta años ha prevalecido el gobierno dividido: el partido que ocupa la silla presidencial no ha tenido una mayoría indiscutible en el legislativo. A pesar de lo anterior, todas las administraciones recientes han logrado la aprobación (con sustanciales modificaciones) a importantes proyectos. Por ejemplo, las reformas fiscales de Reagan (bajo un Congreso controlado por los demócratas), las reformas al estado de bienestar de Clinton (bajo un Congreso republicano), etc.

¿Por qué sí funciona el presidencialismo en EUA? La gran diferencia radica en la fortaleza y orientación de los partidos y del sistema político. Allá sí aplica la máxima de que toda la política es local. Sin importar su partido, se espera que un legislador defienda a los intereses locales, incluso cuando éstos se oponen a los principios ideológicos del partido al que pertenece. Esto permite que los políticos individuales tengan mayor peso que los partidos, lo cual a su vez hace posible que se logren acuerdos legislativos bipartidistas, sobre todo en cuestiones pragmáticas (presupuestos y políticas económicas más que en temas nacionales, como defensa y política exterior).

Para un país tan grande y diverso como Estados Unidos, este sistema tiene más sentido que el parlamentarismo, donde los partidos tienen todo el poder y los intereses locales no pesan mucho (lo cual no es malo en el caso de países pequeños y relativamente homogeneos, como los europeos). Es claro que, en ese sentido, América Latina se parece más a Estados Unidos y, por tanto, no extaña que la región sea presidencialista.

Ahora bien, ¿qué pasa en México? Si bien el modelo político se parece mucho en forma
al de EUA, la forma en que opera es totalmente distinta: los partidos tienen todo el poder y los legisladores ignoran --literal y figurativamente--a los intereses de los ciudadanos de los distritos que teóricamente representan. Esto se debe a muchos factores.

En primer lugar, la misma historia: pese a ostentarse como un país federal, en realidad siempre ha sido un país muy centralizado. Por ejemplo, los gobiernos estatales tienen muy pocas facultades para cobrar impuestos y casi todo su ingreso proviene del centro. Además, hay dos arreglos claros que minan la autonomía de los legisladores individuales. La primera es la prohibición a la reelección (por lo menos en periodos consecutivos). Eso impide que un político pueda crear una base estable de apoyo en su distrito (sin olvidar que destruye la posibilidad de la profesionalización del trabajo legislativo) El segundo es el régimen de financiamiento: el dinero público para las elecciones se canaliza por medio de los partidos y no a políticos individuales (como sucede en EUA).

La consecuencia es que los partidos controlan el destino de los legisladores. Éstos, a su vez, obedecen ciegamente al liderazgo.

En ese sentido, cuando el partido del presidente no controla al legislativo, es muy difícil llegar a acuerdos, ya que los partidos opositores no tienen incentivo alguno para cooperar. De hecho, lo único que impide un mínimo de cooperación (por ejemplo, para aprobar el presupuesto) es el temor al castigo que les puedan propinar los electores por su obstruccionismo. Pero es una preocupación menor: la mayoría de los partidos políticos tienen una fuerte base de votos incondicionales, producto tanto del bajo nivel educativo del mexicano como de las redes clientelares (grupos de interés particulares) que son su base.

Todo esto es sólo un esbozo de la situación que predomina en México, aunque seguramente hay muchas semejanzas con lo que sucede en otros países de la región.

En ese sentido, políticos de la talla de Porfirio Muñoz Ledo y Jorge Castañeda tienen la razón: sin una reforma política de fondo, este país no tiene futuro. Muñoz Ledo propone cambiar a un modelo parlamentario, pero eso requeriría en esencia una nueva constitución (algo poco probable y quizá no muy deseable). Tiene más sentido una reforma al sistema actual. Esa reforma debe tener una pauta rectora: buscar debilitar sistemáticamente a los partidos frente a los políticos individuales. Es implica permitir la reelección, canalizar el financiamiento directamente a los candidatos, facilitar la formación de alianzas y destruir las bases del corporativismo (aumentando la democracia sindical, aplicando el estado de derecho, etc.).

Lo lamentable: no se ve que vaya a suceder. Basta leer cualquier diario mexicano para darse cuenta del grado de encono y enfrentamiento entre los partidos. Eso implica que no habrá ninguna reforma en por lo menos tres años. Como he señalado en otras ocasiones, tal como están las cosas aquí, se necesitará otra dramática crisis economica-política para poder avanzar.